6 de octubre de 2021

La nueva ley de biocombustibles: un paso atrás en materia ambiental

En agosto de este año se sancionó una nueva ley de biocombustibles (Nº 27.640) que, a diferencia de su predecesora (Ley Nº 26.093 del año 2006), ya no establece un sistema de promoción para este tipo de combustibles, sino que determina el marco regulatorio que los regirá con una vigencia hasta el 31 de diciembre de 2030, pudiendo el Poder Ejecutivo nacional (PEN) extenderlo, por única vez, por cinco años más.

La nueva ley establece en su artículo. 8º el corte obligatorio para el gasoil o diésel oil, que se comercialice dentro del territorio nacional, con biodiésel en un 5% en volumen, medido sobre el producto final. Permite a la Autoridad de Aplicación aumentar dicho porcentaje o bien disminuirlo hasta el 3%, cuando el incremento en los precios de los insumos básicos para la elaboración del biodiésel pudiera distorsionar el precio del combustible fósil en el surtidor por alterar la composición proporcional de aquel sobre este último, o bien ante situaciones de escasez de biodiésel por parte de las empresas elaboradoras autorizadas por la autoridad de aplicación para el abastecimiento del mercado.

A diferencia de la ley abrogada, se habilita a la disminución del porcentaje de corte además de por escasez, por cuestiones puramente económicas y de mercado, no contemplando en ningún pasaje de la norma la variable ambiental. Además, reduce los porcentajes de corte que había establecido la resolución MINEM 37/2016 (10% y 12% para el biodiesel y el bioetanol respectivamente).

El plazo de vigencia de esta nueva ley (hasta el 2030) no puede pasar desapercibida, ya que coincide con el año en el que Argentina deberá cumplir con las metas de emisiones comprometidas en las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC, por sus siglas en inglés), y que el país ha presentado a la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) como parte del Acuerdo de París. En esa contribución se menciona el rol de los biocombustibles, en la reducción de emisiones, e incluso lo establece como una línea prioritaria dentro del sector energético y el eje de mitigación de oferta energética.

Para organizar la implementación de la NDC, Argentina inició en 2017 el desarrollo de planes de acción sectoriales de cambio climático. El Plan de Acción Nacional sobre Energía y Cambio Climático (PANEyCC, 2017), explicitó el corte de biocombustible del 10% para el gasoil y del 12% para la nafta como una medida incondicional que permitiría una reducción al 2030 de 5,11 millones de toneladas de dióxido de carbono equivalente (MTCO2e). En 2019 se hizo una revisión de dicho plan y se plantearon mayores reducciones de emisiones, incluyendo, entre otros aspectos, una mayor incorporación de potencia renovable no convencional y un incremento en el corte efectivo de biocombustibles (B100 para flotas cautivas de transporte público de pasajeros e incorporación de autos “flex” en el parque automotor).

El impacto en las emisiones de gases de efecto invernadero que surge de modificar el porcentaje de corte, y en consecuencia reducir la mezcla obligatoria con biodiesel, pasando de un 10% (resolución del MINEM 37/2016) a un 5% (Ley 27.640, aquí analizada), con la posibilidad de reducirlo a un 3% por cuestiones de precio y mercado, debe desdoblarse en dos:

  1. Emisiones acumuladas (2021-2030). El impacto directo en el inventario de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) de la Argentina que podría generar 7,9 MtCO2e de emisiones adicionales de aquí al 2030 (considerando un corte al 5%) y de 11,7 MtCO2e (considerando un corte al 3%) respecto de los cortes vigentes antes de la modificación, y más aún respecto de lo declarado en el Plan de Acción Nacional de Energía y Cambio Climático.
  2. Emisiones al año 2030 y compromisos internacionales asumidos. Argentina ha asumido el compromiso en su segunda NDC (2020) de no superar los 359 MTCO2e al año 2030. Para el logro de ese objetivo se han venido planteando acciones que consideran un porcentaje de corte de 10% para el biodiesel, y que la nueva ley ha reducido drásticamente. Siguiendo el procedimiento de cálculo de un análisis reciente que evalúa la incidencia del porcentaje de corte de biocombustibles en combustibles fósiles líquidos en la reducción neta de emisiones de GEI en 2030 para diferentes escenarios de corte sobre la base del Análisis de Ciclo de Vida (ACV) de ambas fuentes (Hilbert, J.A. y Caratori, L. 2021: El potencial de los biocombustibles argentinos para contribuir al cumplimiento de las contribuciones de Argentina en el marco del Acuerdo de París), realizado sobre la base de los escenarios de demanda (ajustados por el impacto del Covid-19) de combustibles hacia 2030 publicados por la Secretaría de Energía de la Nación (Mastronardi et. al. 2019. Escenarios Energéticos Argentina 2030), en un escenario de cortes de bioetanol al 12% y biodiésel al 5%, como la configuración inicial establecida en la nueva ley, se obtiene en 2030 una reducción de referencia de 2,8 MtCO2e, es decir de 1,4 MtCO2e que dejan de evitarse respecto de la normativa imperante antes de la entrada en vigor de la nueva ley. Así, si haciendo uso de la discrecionalidad que otorga la ley a la Autoridad de Aplicación se establece el porcentaje de corte de biodiesel en un 3% debería reemplazarse las reducciones de emisiones al año 2030 en aproximadamente 1,96 MtCO2

Además del impacto global en las emisiones, hay un impacto local. El informe de Hilbert y Caratori refiere que “el uso extendido de los biocombustibles tiene otros efectos producto de la mejora en los gases de escape de los vehículos. En el caso del biodiesel existe una marcada disminución en las emisiones de particulados causantes de cáncer de pulmón en las grandes concentraciones urbanas menores a 10 micrones, así como monóxido de carbono (CO) y óxidos de azufre (SOx). Además, en comparación con el diésel obtenido a partir de combustibles fósiles, posee mayor número de cetano, punto de inflamabilidad y mejores características lubricantes sin variantes en el calor de combustión.

La nueva ley genera un impacto ambiental y una afectación en el núcleo duro del patrimonio ambiental, por lo que resulta contraria al principio de política ambiental de no regresión, cuya finalidad, como afirma Mario Peña Chacón, (“El derecho internacional ambiental como fundamento del principio de prohibición de retroceso”; elDial.com; 2013),  es “evitar la supresión normativa o la reducción de sus exigencias por intereses contrarios que no logren demostrar ser jurídicamente superiores al interés público ambiental, e implica necesariamente una obligación negativa de no hacer, por lo que el nivel de protección ambiental ya alcanzado debe ser respetado, no disminuido, sino más bien incrementado”.

Además, la nueva ley es contraria a los compromisos asumidos por el Estado argentino en materia de cambio climático, y a la hoja de ruta planteada para el logro de esos objetivos. Se ha omitido en su análisis cualquier dimensión ambiental, colisiona con el Acuerdo de París (2015) ratificado por la Ley 27.270 (2016), las Contribuciones Nacionales que Argentina presentó a la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, el Plan de Acción Nacional sobre Energía y Cambio Climático (PANEyCC 2017 y su actualización del 2019 oficializado mediante resolución de SGAyDS 447/2019), a los Objetivos de Desarrollo Sostenible 7 y 13,  al reciente Acuerdo de Escazú, en lo referente a la omisión de toda participación pública en cuestiones ambientales que se reexaminen y generen impacto ambiental,  y a La ley de Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global, Nº 27.520, que establece como principio el de transversalidad del Cambio Climático en las políticas de Estado.

Finalmente, cabe destacar que la porción más relevante de la reducción de emisiones resultante del uso de los biocombustibles se produce al momento de sustituir la combustión de sus contrapartes fósiles (naftas y gasoil), lo que implica que, a los fines de la contabilidad de la contribución de la Argentina en términos de la reducción de emisiones de GEI, un eventual desplazamiento de la producción destinada al mercado interno hacia la exportación tendría un correlato importante en la reducción de emisiones del país de destino de las exportaciones, perdiéndose la oportunidad de mitigar domésticamente en un contexto en el que el mundo se dirige a establecer gravámenes y restricciones para-arancelarias y de acceso al financiamiento para los países y las compañías que no mitiguen. Dicho en otras palabras, esta reducción en la sustitución doméstica puede afectar la competitividad de Argentina en este nuevo contexto.

Eugenia Magnasco. Abogada especializada en legislación ambiental. Integrante del Área de Ambiente de CREA.

Luciano Caratori. Investigador del Centro de Estudios en Cambio Climático Global de la Fundación Torcuato Di Tella. Ex subsecretario de Planeamiento Energético de la Nación.

 

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